《办法》从机构定位、业务规范、政策支持、绩效考核、监管机制等维度构建了政府性融资担保体系的制度框架，旨在推动政府性融资担保体系健康发展，规范政府性融资担保机构经营行为，进一步推动担保行业市场化业务与政策性业务的分离，强化对小微企业、“三农”等普惠领域的支持，是财政金融协同支持实体经济的重要举措。联合资信认为，《办法》的发布有利于进一步细化融资担保体系，明确政府性融资担保机构的职责定位，保障政府性融资担保机构的可持续经营，提升政策性担保体系的抗风险能力，在切断与地方债务关联的同时，小微企业与“三农”主体融资成本有望降低。

  本文将从政策背景、核心内容及政策影响三方面展开解读。

  一、政策背景：担保机构定位模糊和小微三农企业融资困境

  小微企业和“三农”主体长期面临“融资难、融资贵”问题，根源在于其资产规模小、信用信息不透明、抗风险能力弱。尽管近年来金融监管部门通过定向降准、普惠金融考核等政策引导资金流向小微领域，但商业银行出于风险控制和资本回报率的考量，仍倾向于“惜贷”或提高利率覆盖风险。小微企业贷款需求仍未得到有效满足，且融资成本普遍高于大型企业2~3个百分点，部分县域农业经营主体甚至因缺乏有效抵押物而无法获得贷款。

  此前，担保公司存在市场化业务与政策性业务划分不清的情况，因此，主要省级担保公司均成立了相应政府性融资担保子公司，独立承接和开展政策性担保业务，但仍有部分政府性融资担保机构存在定位不清、偏离主业、资本实力不足等问题，部分机构追求盈利，偏离政策性目标，或受地方政府干预为融资平台提供隐性担保，加剧债务风险。此外，银行与担保机构风险分担比例不合理，部分地区银行仅承担10%~20%的风险责任甚至无需承担风险责任，导致担保机构代偿压力过大，可持续性堪忧。

  近年来，中央多次强调发挥政府性融资担保的“增信分险”作用。2023年《关于促进民营经济发展壮大的意见》明确提出健全融资风险市场化分担机制，将担保与银行、保险并列作为重要政策工具。此外，在经济增速放缓的背景下，亟需通过结构性政策工具稳就业、促增长，而小微企业贡献了80%以上的城镇就业岗位，成为政策重点扶持对象。

  二、政策核心内容：聚焦主业与强化制度约束

  《办法》从机构定位、业务规范、政策支持、绩效考核、监管机制等维度构建了政府性融资担保体系的制度框架，主要内容如下：

  1.明确机构定位与业务目标《办法》明确了政府性融资担保机构的准公共属性，强调政府性融资担保机构需坚持“保本微利”原则，不以营利为目的，重点服务单户担保金额1000万元及以下的小微企业和“三农”主体；并对政府性融资担保机构的业务比例进行硬性约束：支小支农担保金额占比原则上不得低于80%，其中单户500万元及以下的占比原则上不低于50%。政府性融资担保机构应优先服务劳动密集型、就业吸纳能力强的企业及县域特色产业，推动稳岗扩岗与产业协同发展。

  2.严格规范业务范围《办法》明确禁止政府性融资担保机构为政府债券发行、地方政府融资平台增信，限制非主业股权投资（仅允许科技创新担保联动模式）；同时逐步减少或取消对小微企业和“三农”主体的抵质押担保，鼓励信用担保，降低融资门槛，提升该类主体的融资可得性。

  3.完善政策支持体系《办法》提出地方财政部门可通过资本金补充、风险补偿、担保费补贴等方式提升机构资本实力，亦推动银行与担保机构风险分担机制，明确银行业金融机构遵循平等互利、公平诚信原则，并落实优惠利率、降低或取消保证金要求。

  4.强化监管与绩效考核《办法》强化了对政府性融资担保机构的监督管理，省级财政部门应定期更新机构名单，并报送备案，确保机构合规性。在考核方面，对政府性融资担保机构弱化盈利指标考核，重点考核支小支农业务规模、担保费率、代偿率等，结果与财政补贴、负责人薪酬挂钩。风险监测方面，《办法》提出地方金融管理机构对政府性融资担保机构实行差异化分类监管，同时建立风险监测预警系统，要求机构完善保前评估、保后管理流程，严防系统性风险。值得注意的是，《办法》首次鼓励政府性融资担保机构进行市场化的信用评级，在银担合作、风险防范、日常监管中，依法依规、积极合理使用评级结果。

  三、政策影响：完善担保体系、重构融资生态、释放经济活力

  小微企业与“三农”主体方面，通过信用担保替代抵质押要求，更多轻资产主体可获贷款支持。在政府性融资担保机构降低营利考核的背景下，叠加财政贴息，符合条件的小微企业与“三农”主体的融资成本有望降低。

  担保体系优化方面，《办法》虽未对从事市场化业务的担保机构带来影响，但使政府性融资担保机构的职责更加清晰明了；资本金补充、担保费补贴、业务奖补机制有利于政府性融资担保机构的可持续经营，财政风险补偿资金计入专项担保赔偿准备金可使专款专用，提升政府性融资担保体系的抗风险能力。通过绩效考核与监管问责，推动机构回归政策性定位，减少行政干预，强化市场化运作。同时，未来，不仅债券担保业务的市场化担保机构会进行信用评级，政府性融资担保机构亦会因银担合作、风险防范、日常监管的需要而进行信用评级。

  金融机构协同方面，各机构的金融产品创新空间扩大，政府性融资担保机构按规定接入金融信用信息基础数据库、全国信用信息共享平台，有利于政府性融资担保机构结合大数据风控技术，提升服务效率。

  地方政府债务方面，目前，从事城投债担保的担保机构均为市场化运作，各省级担保公司均已成立政府性融资担保子公司承接政策性担保业务，《办法》对市场化融资担保机构的债券担保业务开展基本无影响，但从制度上明确禁止政策性融资担保机构为地方政府平台融资增信（包括但不限于贷款担保），有利于切断担保机构与地方债务的关联，防范财政风险。

  宏观经济层面，政府性融资担保机构支持劳动密集型企业可稳定就业基本盘，县域特色产业扶持则有助于区域经济均衡发展。通过财政资金撬动金融杠杆，引导更多资源流向实体经济薄弱环节，可增强经济发展韧性。

  综上，《政府性融资担保发展管理办法》的出台，使我国政府性融资担保体系得到进一步优化。通过制度约束与政策激励的合力，不仅为小微企业和“三农”主体提供制度保障，也为经济结构优化与长期稳定增长提供了重要支撑。另外，也有利于政府性融资担保机构的可持续经营，提升政策性担保体系的抗风险能力，促进债券担保业务的进一步市场化。未来，需持续完善配套措施、强化监管效能，确保政策红利充分释放，助力构建更具包容性与韧性的金融生态。

  来源：联合资信

  初审：尹璐

  复审：刘春燕

  终审：刘韩梅